Israël-Jordanie : le modèle

Deuxième épisode de l’histoire des relations israélo-arabes : si Israël et la Jordanie ne sont officiellement en paix que depuis 1994, ils ont pourtant presque toujours maintenu le contact et partagé des intérêts.

L’attitude du royaume hachémite vis-à-vis d’Israël, sous Abdallah puis sont petit-fils Hussein, a été dès la création de l’Etat juif ambigüe: tout en se refusant à briser le consensus arabe antisioniste ils ont dans les faits mené une politique bien plus complexe à son égard.[1]

Sous la période mandataire Abdallah est un des rares leaders arabes de la région à voir ouvertement d’un bon œil l’immigration juive. S’en suit un contact maintenu avec le leadership sioniste (notamment par la personne de Golda Meir) à l’aube de la guerre d’indépendance. Alors, le roi de Jordanie, indépendant depuis 1946, se livre un à une immense partie de poker menteur en 1948-1949 : ayant assuré à ses contacts sionistes qu’il n’attaquerait pas l’Etat juif il fut néanmoins pousser à  entrer formellement en guerre tant sous la pression de ses alliés, de la rue que par ses ambitions personnelles. S’ensuivirent de violentes batailles entre la Légion arabe et les forces de la Haganah[2]. D’ailleurs, au vu des visées expansionnistes du roi dans l’actuelle Cisjordanie, il est peu probable qu’il aurait voulu ou pu s’y cantonner en cas de victoire en refusant à son armée de poursuivre sa poussée jusqu’à Tel-Aviv pour reformer la Palestine mandataire originelle.

On peut tenter d’expliquer cette position particulière de la Jordanie par différents facteurs. Tout d’abord, de par sa nature même, ce qui est alors le royaume de Transjordanie est particulièrement exposé à ce qui se passe de l’autre côté du Jourdain. Il n’a en effet pas les barrières naturelles que constituent le Golan et a fortiori la péninsule du Sinaï pour lé séparer d’Israël. Le phénomène est renforcé par le sentiment d’identité commune parmi les habitants arabes des centres urbains des deux rives du Jourdain, qui se définissent traditionnellement par double opposition aux juifs et aux populations bédouines semi-nomades au pouvoir à travers la dynastie hachémite. La Jordanie tient son existence à la décision par les britanniques en 1921 de prélever les trois quarts est de la Palestine mandataire pour satisfaire leurs alliés hachémites (anciens gardiens des lieux saints à la Mecque) dont le soutien lors de la première guerre mondiale avait été acheté par la promesse d’un « grand royaume arabe » à travers le Moyen-orient.

Cette dynastie a donc, comme nous l’avons mentionné plus haut, ses propres visées expansionnistes à réaliser aux dépends du plan arabe officiel d’instauration d’un Etat palestinien entre la Méditerranée et le Jourdain. Hussein craint en effet que cet Etat ait des visées irrédentistes sur la Transjordanie, cette région étant plus faiblement peuplée que son éventuel rival de la rive occidentale du Jourdain et comptant une part conséquente de sa population susceptible de lui faire défection. Mieux vaut alors pour lui réaliser cette unification à son profit même si le prix à payer est un accord tacite avec les autorités sionistes. Une unification concrétisée par l’annexion officielle en 1951 de la Cisjordanie, reconnue par le Pakistan et le Royaume-Uni seulement.

Enfin, citons la présence massive, après l’indépendance en 1946, d’observateurs britanniques civils et militaires influant sur la politique étrangère jordanienne. Une particularité accentuée à partir des années 1950, quand l’Egypte (1952), la Syrie (1954) puis l’Irak (1958) adoptent des régimes « progressistes » idéologiquement opposées à la monarchie bédouine et qui seront des rivaux féroces du camp arabe conservateur au cours de la guerre civile au Yémen. Hussein a pu craindre à plusieurs reprises pour la survie même son pays, menacé d’être dépecé par ses trois voisins, ce qui contribuera sans doute à le pousser à la guerre en 1967 pour des raisons similaires à son grand-père 19 ans auparavant, guerre qui devait lui couter la Cisjordanie et mettre fin au rêve d’une Jordanie véritable puissance régionale.

Un an après les faits, lors d’une rencontre secrète avec le ministre des affaires étrangères israélien Abba Eban qui lui propose un traité de paix, Hussein répond ce qui sera la position de la Jordanie pour les 26 années suivantes : « oui, oui sans aucun doute, mais donnez-moi du temps. Je dois aller avec le monde arabe. » Et cela même si, l’Egypte, jusque là ennemi le plus vindicatif d’Israël, a signé un accord de paix dès 1977, soit dix-sept ans avant la Jordanie.

Jalon suivant dans l’histoire des relations bilatérales entre Israël et la Jordanie, septembre noir en 1970. Dans un contexte d’activisme palestinien croissant au sein du royaume hachémite, Hussein décide d’instaurer la loi martiale pour contrer l’OLP, déclenchant une guerre civile qui fit entre 10 000 et 20 000 morts selon les estimations. Lors de cet épisode, le soutien des « progressistes » arabes  envers le mouvement de Yasser Arafat, ouvert dans le cas de la Syrie et secret dans celui de l’Egypte, a été particulièrement clair alors qu’Israël a empêché une invasion  syrienne à large échelle et aurait avertit Hussein de plusieurs tentatives d’assassinat. Ces faits expliquent, en sus de l’expérience désastreuse de 1967, que trois ans plus tard, lors de la guerre de Kippour, la Jordanie surmonte les pressions dont elle était l’objet et n’attaque pas Israël, avertissant même les renseignements israéliens à l’avance et se contentant pendant les combats d’envoyer un contingent à la rescousse de Damas lors de la contre-offensive israélienne de la troisième semaine d’octobre.

Ce n’est qu’au tournant des années 1990 qu’un développement considérable sera observable dans les relations bilatérales israélo-jordaniennes, dans le sillage de la conférence de Madrid de 1991 qui a réuni à une même table Israël et ses voisins arabes. En plein bouleversement géopolitique (émiettement de l’URSS, guerre du Golfe, accords d’Oslo), la fenêtre d’opportunité attendue par le royaume hachémite s’ouvre enfin. S’ensuivent trois ans de négociations menant à la déclaration de principes de Washington le 25 juillet 1994 (qui met fin à l’état de guerre entre les deux pays) et à la signature de l’accord de paix le 26 octobre de la même année dans la vallée de la Arava.

En ce qui concerne le contenu des trente articles du traité, celui-ci stipule notamment le tracé définitif des frontières (pour l’essentiel le Jourdain, la mer Morte et la vallée de la Arava), la coopération anti-terroriste, la garantie d’un droit de regard jordanien sur le futur de son statut de gardien des lieux saints à Jérusalem dans l’éventualité d’un accord israélo-palestinien, le partage des eaux du Jourdain et du Yarmouk (Israël s’engageant à livrer annuellement 50 millions de mètres cube d’eau). Subséquemment, les deux parties se reconnaissent mutuellement et s’engagent à normaliser leurs relations à travers l’ouverture d’ambassades, des ports et espaces aériens, d’un système de visas permettant l’entrée de touristes sur les territoires de chacun  et enfin d’une zone de libre-échange.

Voilà pour la partie émergée de l’iceberg. Pourtant un certain nombre de facteurs sous-jacents expliquent le succès de 1994. Tout d’abord la renonciation officielle de la Jordanie à ses anciens territoires situés à l’ouest du Jourdain en 1988, alors que la première intifada fait rage depuis plusieurs mois. Si la mesure visait principalement à sauver le royaume hachémite d’une majorité palestinienne hostile de plus en plus écrasante, elle a ainsi permis de  régler l’essentiel de la question frontalière avant même le début des négociations. Le principe « land for peace » a alors été le grand absent des discussions (Israël se retirant simplement de 300 kilomètres carrés dans le désert). Cette décision a par ailleurs un impact énorme sur la résolution du conflit israélo-palestinien en écartant apparemment la possibilité de la constitution d’un Etat palestinien plus viable comprenant l’actuelle Jordanie et une part plus ou moins large de la Cisjordanie, une solution alternative notamment portée à une époque par Ariel Sharon.

C’est pourtant paradoxalement la crainte de voir les territoires palestiniens lui échapper complètement qui a sûrement poussé le gouvernement jordanien à accélérer le rythme des négociations. Pris de cours par Oslo, il y voit un retournement radical de la position israélienne jusque là (comme encore à Madrid) favorable à une représentation commune des intérêts jordano-palestiniens. Hussein, au-delà de l’argument officiel voulant que l’entrée de l’OLP dans un processus de négociations soit le feu vert attendu autorisant la Jordanie à régler son conflit avec Israël, espère donc en premier lieu obtenir de la paix une influence maintenue sur la Cisjordanie. Il l’obtient partiellement sur le plan économique, avec la confirmation du dinar jordanien comme monnaie légale, l’ouverture de nouvelles branches de banques jordaniennes ou encore l’importation massive de produits jordaniens. Cela sans parler du rôle plus que symbolique joué par le waqf comme « protecteur des lieux saints » à Jérusalem, la Jordanie payant en outre les salaires des membres du conseil musulman de Jérusalem, en charge de traiter des questions d’état-civil et familiales. C’est d’ailleurs sur ce point que s’affronteront dès décembre 1994 Hussein et Arafat lors de la conférence islamique de Casablanca.

Mais la paix est aussi et surtout le résultat des 30 années précédentes jalonnées  de rencontres secrètes (39 au total selon le journaliste Moshé Zak). Si telles rencontres ne sont pas passées loin d’aboutir à une paix durable, l’exemple le plus abouti restant l’accord de Londres de 1987 entre Shimon  Pérès (alors ministre des affaires étrangères) et Hussein, elles ont surtout comme grand mérite d’avoir ébauché des accords intermédiaires qui formeront « l’infrastructure » du futur traité de paix.  Parmi eux, notons l’actuelle répartition des eaux du Jourdain et du Yarmouk qui n’est que la version formalisée d’une gestion commune mise en place dès 1964. D’autre part, au-delà de la politique israélienne des « ponts ouverts » (facilitant la circulation des personnes entre Cisjordanie et Jordanie), les deux Etats ont maintenu constamment un certain niveau de coordination, à l’instar des importations et exportations de produits agricoles. Mais c’est bien évidemment en matière de sécurité, à travers la coopération des agences de renseignement des deux côtés qui a été au cœur de ces trois décennies de « mésentente cordiale » : la vallée du Jourdain est progressivement devenue une zone tampon gardée des deux côtés, pour éviter les cycles de violences[3] déclenchés par les infiltrations de fédayins palestiniens. Israël tenant la Jordanie systématiquement responsable pour ces attaques, cette dernière est devenue au fil des ans un partenaire fiable dans la lutte contre le terrorisme.

Quoi qu’il en soit, près de 20 ans après la signature du traité de paix, il nous faut signaler plusieurs faits. 1996 a vu la signature d’un accord commercial entre les deux pays, abaissant les tarifs douaniers et permettant la construction d’un centre médical à Amman par Israël. De nombreuses infractions au traité ont pourtant été signalées par les deux parties au cours des ans : Israël (en violation de l’article 6 et l’annexe II) ne remplirait pas l’entièreté de ses devoirs en termes de répartition des eaux tandis que la Jordanie (en violation de l’article 7) organiserait de facto un boycott des produits issus des implantations israéliennes en Cisjordanie et (en violation de l’article 9 relatif à la liberté de culte et à la tolérance religieuse) aurait à maintes reprises empêché des touristes juifs de se rendre sur son territoire notamment munis de leurs téfilin rituelles. Par ailleurs, en 2010, Israël s’est opposé à la production de combustible nucléaire par la Jordanie suite à la découverte d’uranium sur son sol. Argument mis en avant : la volatilité politique au Moyen-Orient, malgré l’apparente stabilité de la Jordanie. Un thème qui est bien évidemment depuis 2011 encore plus au cœur des préoccupations israéliennes face au « printemps arabe » qui a eu des répercussions dans le royaume voisin. Les manifestations qui y ont eu lieu ont pu également être lues (comme ne s’est pas privé de la faire le média panarabe al-Jazeera) comme celles d’une majorité palestinienne opposées à la minorité hachémite au pouvoir. Signe parmi d’autres : le 4 mai dernier des milliers de manifestants appelaient à la nullification du traité de paix avec Israël en réaction à la nomination comme Premier ministre de Fayez Tarawneh, ancien négociateur en chef de ce même traité. Abdallah II, qui a succédé à son père Hussein en 1999, sait que le destin de son royaume dépend largement de l’issue du conflit israélo-palestinien et a donc repoussé à plusieurs reprises ces derniers mois l’éventualité d’une fédération regroupant la Jordanie et les territoires palestiniens en quoi il voit une menace existentielle promue discrètement par l’actuel gouvernement israélien à travers son « empêchement de l’émergence d’un Etat palestinien en Cisjordanie. » Pour le moment pourtant, même si la paix est plus « froide » que certains pouvait l’espérer, elle n’en est pas moins une réalité fiable soulageant le flanc est israélien.

Malgré l’étendue de la période ayant précédé la résolution officielle du conflit, elle a été nécessaire pour mettre en œuvre des mesures susceptibles de créer de la confiance entre les deux parties et dégager les grands axes du futur accord final. Nous prendrons ici à titre d’exemple la démarcation de la frontière dans la vallée de la Arava en 1970 et 1975, qui sera reprise telle qu’elle en 1994, qui n’est que l’aboutissement de ce long processus. Il nous  semble en effet que ce dernier a permis l’approfondissement des intérêts communs et de la coopération, chemin plus long et sinueux mais sûrement plus efficace que les « solutions » unilatérales qui ont pu être fantasmées à l’Assemblée générale de l’ONU.

Nicolas Toboul

[1] Comme le montre notamment The Road to Jerusalem de Benny Morris.

[2] Notamment dans le Goush Etzion (tombé quelques jours avant la déclaration d’Indépendance d’Israël) et à Jérusalem (dont la partie est restera aux mains de la Jordanie jusqu’en 1967)

[3] Dont le plus connu est sûrement celui mené contre le village jordanien de Karameh, abritant le QG du Fatah.

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