La vraie signification de la formule « deux Etats pour deux peuples »

La formule « deux Etats pour deux peuples » est rabâchée tous les jours par des chefs d’Etats et de gouvernement, et par des organisations internationales.

Cependant, cette formule devrait avant tout être étudiée depuis son origine, par les aspects pratiques de sa mise en œuvre dans les réalités du conflit israélo-palestinien.

 

Les Faits historiques

Voici des points essentiels qui clarifient le sens réel de la formule « deux Etats pour deux peuples » :

  • Toute la documentation officielle qui concerne le processus de paix à ce jour, et notamment les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU 242 (1967) et 338 (1973), ainsi que les accords d’Oslo et les documents d’annexes signés par Israël et l’OLP (1993-9), ne font aucune référence à cette formule et laissent la question du statut final et permanent des territoires à la négociation entre les deux parties.
  • Le chef de l’OLP, Yasser Arafat, a écrit dans une missive adressée le 9 Septembre 1993 au Premier ministre israélien Itzhak Rabin que « toutes les questions en suspens relatives au statut permanent seront résolues par la négociation. »
  • Le Premier ministre, Yitzhak Rabin, a confirmé sa vision sur le statut permanent dans un dernier discours prononcé à la Knesset en octobre 1995. Il a évoqué la création d’une « entité palestinienne qui deviendrait le foyer de la majorité des résidents palestiniens vivant dans la bande de Gaza et en Cisjordanie. » Rabin a précisé que cette entité serait « moins d’un Etat ».
  • Les paramètres Clinton (2000), qui se référaient à l’approche de deux Etats, spécifient et font référence à un « Etat palestinien démilitarisé » avec une souveraineté limitée. Ils précisaient que la « patrie du peuple palestinien », est comme l’Etat d’Israël la « patrie du peuple juif. » Cette formule n’a jamais été reprise par les deux parties.
  • Le Conseil de sécurité des Nations-Unies, dans le préambule de sa résolution 1397 (2002) a réaffirmé la nécessité, énoncée dans sa résolution précédente 242 (1967), pour des « frontières sûres et reconnues », en se référant à sa vision « d’une région où deux Etats, Israël et la Palestine, vivant côte à côte, dans des frontières sûres et reconnues ». Les frontières devraient être négociées, car les lignes de 1967 ne peuvent pas être considérées comme des frontières internationales.
  • Le président américain, George W. Bush, dans sa vision de « deux Etats, vivant côte à côte dans la paix et la sécurité » a également souligné en 2002 que l’Etat palestinien devrait lutter contre le terrorisme et former une direction palestinienne nouvelle et différente.
  • La « Feuille de route » de 2003 est basée sur une solution permanente. Elle a appelé à la création « d’un Etat palestinien indépendant, démocratique et viable vivant côte à côte dans la paix et la sécurité avec Israël et ses autres voisins. » Elle a envisagé d’abord des frontières provisoires et des attributs de souveraineté, un régime démocratique fondé sur la tolérance et la liberté, mettant un terme à tous les actes de violence et d’incitation à la haine. Cette « Feuille de route » a souligné la nécessité d’une solution négociée sur le statut de Jérusalem. Elle a demandé l’acceptation des Etats arabes de la région d’entamer des relations pleines et normales avec Israël.
  • Israël avait accepté la « Feuille de route » de 2003 sur le principe que « l’Etat provisoire [palestinien] aura des frontières provisoires et certains aspects de souveraineté. Il sera entièrement démilitarisé et ne possédera pas d’armée. En revanche, il aura une police et des forces de sécurité internes équipées d’un armement limité. Il ne pourra pas entreprendre d’alliances de défense ou de coopération militaire. « L’entrée et la sortie de toute personne et marchandise, ainsi que son espace aérien et son spectre électromagnétique demeureront sous contrôle israélien. »
  • La missive du président Bush au Premier ministre Sharon en avril 2004 souligne que des « frontières sûres et reconnues » devraient émerger des négociations. Il n’était pas question d’un retour aux lignes d’armistice de 1949.
  • Dans son fameux discours à l’Université Bar-Ilan en 2009, le Premier ministre Nétanyahou a réitéré la vision de deux peuples vivant librement, côte à côte, dans l’amitié et le respect mutuel. Chaque Etat aura son propre drapeau, son hymne national, son propre gouvernement, et ne menacera pas la sécurité ou la survie de l’autre.

La vision du Premier ministre, Benjamin Netanyahou, comprend les éléments suivants :

– Une reconnaissance palestinienne de l’Etat d’Israël comme l’Etat-nation du peuple juif.

– Un Etat palestinien démilitarisé. L’interdiction d’importer des armes et des missiles et maintenir une armée ainsi que le refus de pactes et alliances avec des organisations terroristes. Des mesures efficaces de sécurité seront prises pour empêcher la contrebande d’armes sur le territoire.

– La résolution du problème des réfugiés palestiniens en dehors des frontières d’Israël.

– L’utilisation limitée de l’espace aérien.

Il est clair que toutes les grandes références internationales qui concernent la « solution de deux Etats » sont fondées sur une série d’hypothèses spécifiques. Elles comprennent le principe selon lequel un Etat palestinien sera démilitarisé et limité dans ses capacités militaires et sécuritaires, aura d’autres prérogatives souveraines. Le tracé de la frontière sera le résultat de la négociation entre les deux parties et ne pourra pas être celui des lignes d’avant juin 1967.

Cet Etat doit être fondé sur les principes de la démocratie, la liberté et la bonne gouvernance, et doit empêcher le terrorisme et l’incitation à la haine.

 

Les Accords d’Oslo, signés le 13 septembre 1993 à Washington, ne mentionnent pas la solution des deux Etats

Le débat

Pas un jour ne passe sans qu’un homme politique, un journal, ou un organisme international ne mentionne cette formule tout en accusant seulement Israël de « porter atteinte à la solution des deux Etats. » Cette « solution à deux Etats » est actuellement considérée par tous les principaux acteurs internationaux associés au conflit israélo-palestinien comme le « seul moyen de parvenir à une paix durable qui répond aux besoins sécuritaires israéliens et aux aspirations des Palestiniens d’établir un Etat souverain ».

En feuilletant la plus récente documentation officielle émanant d’organismes internationaux et d’autres sources, on constate que cette formule est répétée :

– 15 fois dans le bulletin du Quartet du mois de juillet 2016. 1

– 7 fois dans la résolution du Conseil de sécurité 2334 du 23 décembre 2016 2 .

– 12 fois dans l’explication la représentante des États-Unis à l’ONU, Samantha Power, 3 pour avoir décidé de s’abstenir au vote.

– 24 fois dans le discours du 28 décembre 2016 du Secrétaire d’Etat américain, John Kerry, sur la paix au Moyen-Orient. 4

– 9 fois dans la Déclaration commune de la Conférence de la paix réunie à Paris le 15 janvier 2017. 5

De toute évidence, une telle utilisation idéaliste, simpliste et répétitive de la formule ne peut être considérée indépendamment des réalités politiques présentes chez les Palestiniens et dans la région entière.

 

La documentation sur le processus de paix

Nous constatons que le concept d’une  solution pour deux Etats  ne figure pas dans toute la documentation des accords signés dans le cadre du processus de paix au Moyen-Orient, et principalement les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies 242 (1967) 6 et 338 (1973), 7 qui n’en font pas mention.

La Résolution 242 (1967) a souligné la nécessité d’une « paix juste et durable permettant à chaque Etat de la région de vivre en sécurité » et a appelé à la « reconnaissance de la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance politique de chaque Etat de la région et de leur droit de vivre en paix dans des frontières sûres et reconnues à l’abri de menaces ou d’actes de force. » Cette résolution n’a pas visé un nouvel Etat, et donc elle est logiquement interprétée comme se référant aux États existants au moment de son adoption.

De même, la résolution 338 (1973) a appelé à des négociations « entre les parties en cause sous les auspices appropriés visant à instaurer une paix juste et durable au Moyen-Orient. » Elle ne préjuge pas l’issue des négociations, ni ne fait aucune référence à un Etat, deux Etats, ou une solution à trois Etats.

En outre, tandis que les résolutions 242 et 338 ont été acceptées comme base dans tous les documents et accords du processus de paix par les Palestiniens et Israël (ainsi que par l’Egypte et la Jordanie), la solution pour deux Etats n’a jamais été spécifiquement mentionnée dans les divers accords du processus de paix.

Cependant, le concept de « statut permanent » des territoires a été spécifiquement mentionné par les parties comme l’une des questions fondamentales pour les négociations sur le statut final.

Cela en soi n’a pas exclu la possibilité d’un résultat qui pourrait inclure la création d’un Etat palestinien. Cependant, le concept de deux Etats comme un résultat final du processus de négociation n’a pas été expressément mentionné.

Dans sa déclaration à la Knesset le 5 octobre 1995, le Premier Ministre Rabin, en présentant sa vision d’une solution permanente, a déclaré :

« Nous considérons que la solution permanente dans le cadre de l’Etat d’Israël qui comprend la majeure partie de la Terre d’Israël, comme cela était sous la domination du mandat britannique, et à ses côtés une entité palestinienne qui sera un foyer pour la majorité des résidents palestiniens vivant dans la bande de Gaza et la Cisjordanie.

Nous souhaitons que cela soit une entité qui est inférieure à un Etat, et qui sera indépendante pour gérer la présence des Palestiniens sous son autorité. Les frontières de l’Etat d’Israël, lors de la solution permanente, seront au -delà des lignes qui existaient avant la guerre des Six Jours. Nous ne reviendrons pas sur les lignes du 4 juin 1967. » 8

 

Les références à un Etat palestinien dans la documentation des Nations-Unies

Depuis 1969, les Palestiniens ont initié de nombreuses résolutions non contraignantes à l’Assemblée générale de l’ONU. Elles ont été soutenues et parrainées par les Etats arabo-musulmans, et adoptées par une majorité politique automatique, en se référant à plusieurs reprises pour les droits des Palestiniens à l’autodétermination, l’indépendance ou à la souveraineté nationale. 9

A partir de 1980, cette tendance a évolué dans les appels spécifiques par l’Assemblée générale pour la création d’un Etat palestinien, et elle figure dans les résolutions 35/207 (1980) 10 et 36/226 (1981). 11 Elle figure aussi dans la reconnaissance de l’ Assemblée générale dans la résolution 43/177 (1988) 12 concernant la proclamation de l’Etat de Palestine par le chef de l’OLP Yasser Arafat.

La Résolution de l’Assemblée générale 66/146 13 du 19 décembre 2011 « a réaffirmé le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, y compris le droit à un État indépendant en Palestine. »

Un an plus tard, l’Assemblée générale a adopté la résolution 67/19 14, qui fait référence au droit palestinien à l’indépendance « dans leur Etat de Palestine. » Cette résolution a élevé le rang de la délégation d’observation palestinienne à l’ONU au statut d’« observateur non-membre d’un Etat », tout en réaffirmant l’engagement à la solution d’un Etat indépendant, souverain, démocratique, viable et contigu en Palestine, vivant, côte à côte, avec Israël dans la paix et la sécurité… »

Bien que cette tentative non contraignante par l’Assemblée générale de l’ONU ait cherché à préjuger sur le statut permanent des Territoires, elle se contredit en appelant à la reprise des négociations de paix pour discuter de « toutes les questions fondamentales en suspens ».

 

Georges Bush (au centre) entre Ariel Sharon (à gauche) et Mahmoud Abbas à Aqaba en 2003

Evolution de la formule dans la documentation internationale

Aux Nations-Unies

La vision d’une région où deux Etats, Israël et la Palestine, « vivront côte à côte dans des frontières sûres et reconnues » figure dans le préambule de la Résolution 1397 (2002) du Conseil de sécurité qui fut adoptée le 12 mars 2002. Elle avait appelé à la fin de la violence durant la Deuxième Intifada palestinienne. 15

La réaffirmation par le Conseil de sécurité pour des « frontières sûres et reconnues » implique clairement que les frontières doivent être négociées, et les lignes de 1967 ne peuvent pas être considérées comme des frontières internationales.

La Résolution de l’Assemblée générale 57/110 en date du 3 décembre 2002 s’est félicitée de la réaffirmation du Conseil de sécurité à la « vision des deux Etats. »

La vision de deux États a reçu d’ailleurs une confirmation dans un discours prononcé par le président américain George W. Bush le 24 juin 2002 16 . Il avait alors déclaré :

« Ma vision est de deux Etats, vivant côte à côte dans la paix et la sécurité. Il n’existe aucun moyen de parvenir à cette paix si toutes les parties ne combattent pas la terreur. Cependant, dans ces moments critiques, si toutes les parties rompaient avec le passé et se mettaient sur un nouveau chemin, nous pourrions alors surmonter les obstacles, chasser l’obscurité et obtenir lumière et espoir. La paix exige une direction palestinienne nouvelle et différente pour qu’un Etat palestinien puisse naître. »

La vision du président Bush était fondée sur un certain nombre de conditions fondamentales :

  • L’exigence de vivre dans la paix et la sécurité.
  • La nécessité de lutter contre le terrorisme.
  • La nécessité d’une direction palestinienne nouvelle et différente.

 

La Feuille de route de 2003

Après consultation avec les dirigeants israéliens et palestiniens, la vision de deux États a été placéee dans un contexte international plus formel en avril 2003. Cette « Feuille de route » fut basée sur la solution pour deux Etats. Elle a été mise au point par le Quartet : les États-Unis, l’Union européenne, l’ONU et la Russie. 17

L’objectif déclaré de la « Feuille de route » a surtout été  d’aider les parties à parvenir à « un Etat palestinien indépendant, démocratique et viable vivant côte à côte dans la paix et la sécurité avec Israël et ses autres voisins. » Elle a envisagé un Etat indépendant « avec des frontières provisoires et des attributs de souveraineté, ainsi qu’une direction palestinienne  qui agira inlassablement contre le terrorisme et l’incitation à la haine. Cet Etat sera démocratique et fondé sur la tolérance et la liberté ».

Bien qu’elle ait été élaborée par le Quartet international, la Feuille de route n’a pas été considérée comme un accord formel entre les Israéliens et les Palestiniens. Chaque côté l’a acceptée avec certaines réserves et commentaires. Israël avait émis le 25 mai 2003 les réserves suivantes :

« Le caractère de l’Etat palestinien provisoire sera déterminé par des négociations entre l’Autorité palestinienne et Israël. L’Etat provisoire aura des frontières provisoires et certains aspects de souveraineté. Il devrait être pleinement démilitarisée sans forces militaires, mais seulement une police et des forces de sécurité internes équipées d’un’ armement limité. Il ne peut être autorisé à procéder à des alliances de défense ou de coopération militaire. L’’entrée et la sortie de toutes personnes et marchandises, ainsi que son espace aérien et son spectre électromagnétique seront sous contrôle israélien. » 18

Depuis l’adoption en 2003 de la Feuille de route, l’appel à une solution à deux Etats est devenue monnaie courante, lingua franca, dans la documentation internationale, dans les rapports du Quartet, des conférences, des résolutions, et dans le langage général. 19

La Résolution 1515 du Conseil de sécurité du 19 novembre 2003 a réaffirmé sa vision d’une région où deux Etats, Israël et la Palestine, pourront vivre, côte à côte, dans des frontières sûres et reconnues.” 20

 

Echange de missives Bush-Sharon, avril 2004 21

Dans sa lettre au Président Bush en date du 14 avril 2004, le Premier ministre Ariel Sharon l’informe sur l’intention d’Israël de désengager ses forces de la bande de Gaza. Puis il affirme ce qui suit :

« La vision que vous aviez prononcée dans votre discours du mois de juin 2003 constitue l’une des contributions les plus importantes à assurer un avenir prometteur pour l’ensemble du Moyen-Orient. En conséquence, l’Etat d’Israël a accepté la Feuille de route, et elle fut adoptée par notre gouvernement. Pour la première fois, une formule pratique et juste a été présentée pour la réalisation de la paix, l’ouverture d’une véritable fenêtre d’opportunité pour progresser vers un règlement entre Israël et les Palestiniens, impliquant deux Etats vivant côte à côte dans la paix et la sécurité. »

Dans sa réponse immédiate, le président Bush a ajouté une précision importante en ce qui concerne les questions des frontières et des implantations :

« Dans le cadre d’un règlement de paix définitif, Israël doit avoir des frontières sûres et reconnues, qui devraient émerger des négociations entre les parties conformément aux résolutions 242 et 338. À la lumière des nouvelles réalités sur le terrain, y compris les grands centres de population israélienne déjà existants, il est irréaliste de penser que le résultat des négociations sur le statut final sera un retour complet aux lignes d’armistice de 1949, et tous les efforts précédents pour négocier une solution à deux Etats sont arrivés à la même conclusion. Il est réaliste de penser que tout accord sur le statut final ne sera atteint que sur la base de changements mutuellement convenues qui reflètent ces réalités.

 

Déclaration commune d’Annapolis

La déclaration conjointe publiée le 27 novembre 2007 suite à la conférence d’Annapolis, en présence de la direction israélienne et palestinienne, le président Bush et d’autres dirigeants de la planète, comprenait les éléments suivants :

« Dans la poursuite de l’objectif de deux États, Israël et la Palestine, vivant côte à côte dans la paix et la sécurité, nous convenons de lancer immédiatement et de bonne foi des négociations bilatérales en vue de conclure un traité de paix, de résoudre toutes les questions en suspens, sans exception, comme spécifié dans les accords précédents. » 22

 

Discours de Benjamin Nétanyahou à Bar-Ilan en 2009

Dans son discours à l’Université Bar-Ilan, 23 le Premier ministre Nétanyahou a défini sa vision en précisant que « les deux peuples devraient vivre librement, côte à côte, dans l’ amitié et le respect mutuel, chacun aura son propre drapeau, son hymne national, son propre gouvernement, et pourra menacer la sécurité ou la survie de l’autre. »

Cette vision de Netanyahou comprend :

  • Une reconnaissance palestinienne publique, contraignante et sans équivoque d’Israël comme l’Etat-nation du peuple juif comme une condition fondamentale pour mettre fin au conflit.
  • Une compréhension claire que le problème des réfugiés palestiniens sera résolu en dehors des frontières d’Israël.
  • La démilitarisation du territoire sous contrôle palestinien avec des dispositions de sécurité à toute épreuve pour Israël.
  • L’interdiction d’importer des missiles sur ce territoire, de limiter l’utilisation par Israël de l’espace aérien ou de signer des alliances avec des organisations terroristes, avec le Hezbollah ou l’Iran.

 

 

Conclusion

Le terme « solution pour deux Etats» est devenu un slogan courant chez les politiciens et les dirigeants de la communauté internationale. Le libre usage de la formule indique un manque de compréhension et une ignorance historique dans le contexte du conflit israélo-palestinien.

Les principales références internationales, sur la « solution pour deux Etats » ont évolué, au fil des ans, à partir d’une série d’hypothèses spécifiques qui ne correspondent pas toujours aux réalités du conflit israélo-palestinien sur le terrain.

La situation dans laquelle la création d’un Etat palestinien serait politiquement et économiquement instable, et pourrait se transformer en tremplin pour des organisations terroristes, ne pourra jamais être acceptable pour Israël. Elle constituerait une menace existentielle pour la sécurité de notre pays.

Il est aussi évident qu’un gouvernement palestinien devrait être en mesure de parler au nom de l’ensemble du peuple palestinien, capable d’assumer ses responsabilités et de remplir ses engagements. Une telle situation n’existe pas à l’heure actuelle.

Il est admis que tout Etat palestinien sera démilitarisé et limité dans ses capacités militaires et de sécurité et d’autres prérogatives souveraines.

Un tel état doit être fondé sur les principes de la démocratie, la liberté et la bonne gouvernance, et doit empêcher le terrorisme et l’incitation à la violence.

Sur la base des accords existants, tout règlement sur le statut permanent entre les parties devra inclure des garanties solides : juridiques, politiques, et sécuritaires. Dans aucun cas un Etat palestinien ne pourra exploiter ses prérogatives souveraines et internationales dans le but de bafouer ou d’annuler les accords signés.

Il est aussi clair qu’un Etat palestinien devrait être établi par le biais de négociations directes entre Israël et une direction palestinienne unifiée. Des questions telles que les frontières, Jérusalem, les réfugiés et les implantations ne seront résolues par la négociation et non par des résolutions politiques partisanes de l’ONU ou de toute autre organisme.

Enfin, il va de soi que chaque Etat doit reconnaître Israël comme l’Etat-nation du peuple juif, de la même manière qu’Israël devrait reconnaître l’Etat palestinien comme l’État-nation du peuple palestinien.

 

Alan Baker

L’Ambassadeur Alan Baker est directeur de l’Institut des Affaires contemporaines au JCPA-CAPE de Jérusalem et à la tête du Forum Global Law. Il a participé à la négociation et à la rédaction des accords d’Oslo avec les Palestiniens, ainsi que les accords et les traités de paix signés avec l’Egypte, la Jordanie et le Liban. Il a servi en tant que conseiller juridique et directeur général adjoint du ministère israélien des Affaires étrangères et Ambassadeur au Canada.

 

 

**************

 

NOTES

 

1 http://jcpa.org/article/two-state-solution-really-mean/#_ednref1

http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2334(2016)

https://usun.state.gov/remarks/7621

https://www.state.gov/secretary/remarks/2016/12/266119.htm

http://www.timesofisrael.com/full-text-of-paris-peace-conference-closing-declaration/

http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/UN%20Security%20Council%20Resolution%20242.aspx

http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/UN%20Security%20Council%20Resolution%20338.aspx

http://www.jewishvirtuallibrary.org/pm-rabin-speech-to-knesset-on-ratification-of-oslo-peace-accords

9 Voir par exemple les Résolutions 2535 10 Décembre, 1969, 2628 (1970), 2792 (1971), 3236 (1974), 3375 (1975), 3376 (1975), 3414 (1975), 31/20 (1976), 32 / 40 (1977), 35/207 (1980)

10 http://www.jewishvirtuallibrary.org/un-general-assembly-resolution-35-207-december-1980

11 http://www.un.org/documents/ga/res/36/a36r226.htm

12 http://www.un.org/documents/ga/res/43/a43r177.htm

13 http://css.escwa.org.lb/GARes/A_RES_66_146_e.pdf

14 http://palestineun.org/wp-content/uploads/2013/08/67-19-Status-of-Palestine.pdf

15 https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/4721362DD7BA3DEA85256B7B00536C7F

16 https://www.theguardian.com/world/2002/jun/25/israel.usa

17 Une feuille de route basée sur une solution de deux-Etats    http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/A%20Performance-Based%20Roadmap%20to % 20a% 20Permanent% 20Two-Sta.aspx

18 http://www.mideastweb.org/roadmapreservations.htm

19 Voir les résolutions du Conseil de sécurité 1850 (2008) reconnaissant les pourparlers d’ Annapolis 2007 et 1515 (2003) approuvant la Feuille de route, ainsi que les résolutions annuelles de l’Assemblée générale

20 https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/71B2C135FCA9D78A85256DE400530107

21 http://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/mfadocuments/pages/exchange%20of%20letters%20sharon-bush%2014-apr-2004.aspx

22 https://en.wikipedia.org/wiki/Annapolis_Conference

23 http://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2009/Pages/Address_PM_Netanyahu_Bar-Ilan_University_14-Jun-2009.aspx

 


Pour citer cet article :

Alan Baker, «La vraie signification de la formule “deux Etats pour deux peuples”», Le CAPE de Jérusalem : http://jcpa-lecape.org/la-vraie-signification-de-la-formule-deux-etats-pour-deux-peuples/


N.B. : Toutes nos illustrations sont libres de droits.

Leave a Response

Please note: comment moderation is enabled and may delay your comment. There is no need to resubmit your comment.